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以监管创新引领银行业金融普惠不断提升

发布时间:2014-03-05 18:12 来源: 关注:

以监管创新引领银行业金融普惠不断提升

党的十八大确立了把“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”作为一切工作的出发点和落脚点。在国际金融改革不断深化、加强金融消费者保护成为共识的背景下,建立健全我国金融消费者权益保护体系,推进金融普惠工作,既是广大人民群众的热切期望,也是确保银行体系健康发展、维护公众信心的内在要求,更是贯彻党的十八大重要精神和群众路线教育实践活动的切实举措。根据银监会的统一部署,上海银监局借鉴国际经验,结合国内实际,优化机构、风险、产品“三维一体”的监管架构,突出“产品―行为”的消费者保护工作主线,同步强化消费者教育和投诉维权机制,将“亲民、护民、惠民、富民”作为检验“为民监管”的标准,不断提升银行业金融普惠力度。

一、上海银行业围绕金融普惠的尝试和未来方向

不同于西方国家消费者保护侧重于保护富裕阶层,重点防控复杂金融产品引发的欺诈行为,我国金融消费者保护更侧重于保护广大弱势群体,重点在于增强金融服务供给能力,确保消费者获得公平信贷机会,提高金融服务可获得性。

近年来,上海银行业结合本地实际情况,以街道社区为突破口,推进“智慧社区”建设,提升公共服务和社区管理的能力,在社区金融普惠工作上做出了一些有意义的尝试。如银行与社区街道合作开展防范电讯诈骗,普及投资理财知识,开展反假币宣传等社会公益和文化活动;推出“智慧炫卡”,集普通银行卡、门禁管理、志愿服务、智慧农场等功能于一体,实现了金融服务与民生服务的有效结合;在居民区建立金融服务站,布放离行式存取款机具,并派驻工作人员提供引导和咨询服务,通过创新为小区居民提供金融便利等。

与此同时,上海银监局遵循“从群众中来,到群众中去”的工作方法,深入街道社区,直面公众媒体,倾听来自消费者的意见建议,发现在改进金融服务的工作上,监管部门和银行业金融机构都还有很多可为之处,将是我们工作的重点和方向。

一是满足消费者对于金融投资等方面的有效需求。十八大报告中提出 “多渠道增加居民收入,要努力实现居民收入增长与经济发展同步”的历史使命。以理财产品等为代表的银行财富管理业务,对于社会财富的再分配有着重要的现实意义。银行应当从公平角度,设计更多结构科学、合理的投资理财产品,避免出现产品收益条件过于苛刻等问题。同时,加强信息披露和信息提供,比如,为中老年客户阅读之便,简化理财产品说明书条款,使之更加浅显易懂。

二是进一步转变金融服务理念、方式和流程,以适应消费者需求。提升服务收费项目的合理性和透明度,严格遵守合规收费、以质定价、公开透明、减费让利的原则,如在收取借记卡年费前履行提前告知义务等;改善银行卡服务质量,如对大学生等群体审慎授信,缩短信用卡盗刷、退款等事件的处理周期;提高部分服务效率,如客户办理借记卡等业务时减少重复且不尽合理的签字环节和证明文件等。

三是提供更多基础性金融服务。如针对网点排队问题,在推广电子银行分流网点客户的同时,优化柜面服务,推行错时作息和弹性窗口制度,增加优先办理简单存取款业务的窗口,特别为解决退休金发放日老年人网点取款排队难题,研究实行在闲时设立老年人优先窗口等便民措施。针对投诉受理机制缺位,百姓维权难的问题,提升投诉渠道的透明性,使广大消费者能畅通无阻地及时反映自身诉求。

四是持续加强金融知识宣传教育。广泛、深入、持续的宣传教育,是提升金融消费者科学合理选择银行业产品和服务,保护自身资金财产安全的重要手段,也是实现金融普惠的必要路径。如澄清社会上较为广泛地流传ATM机吐假钞、防范部分消费者被金融诈骗等信息,而许多金融消费者对实际情况了解程度有限,银行业需要更多地进行主动、正面、公开的宣传。

二、国际金融改革的趋势和经验

二十国集团(G20)巴黎峰会上指出,尽管传统监管框架已经涵盖金融消费者保护的内容,但有必要进行改进并强化监管。各国因法律体系、发展水平和文化等方面存在差异,采取了不同的监管改革措施。总体来说,以人为本,公众利益至上是国外金融消费者保护制度的共同特点。从推进金融普惠的角度,有许多值得我国借鉴的经验和做法。

(一)确立公平原则。由于银行在金融投资、数理统计、财务会计、法律等方面具备的专业能力是消费者无法比拟的,在金融业务中,银行与消费者之间事实存在地位不平等,往往引发逆向选择和道德风险。G20巴黎峰会明确提出公平、公正对待消费者的原则,并指出应特别重视弱势群体的需求。美洲银行监管协会(ASBA)发布《金融消费者保护的最佳实践和建议》,也明确坚持契约公平,避免消费者因为金融机构滥用权利或合同中的不公平条款蒙受损失。我们认为,公平原则的确立,是实现金融普惠的核心要义。

(二)突出信息披露的基础性。欧洲银行监管局(EBA)在《金融创新与消费者保护报告》中,从解决银行机构与客户之间固有的信息不对称性出发,必须完善信息披露和提高透明度的相关机制,便于客户了解相关产品的成本、风险和收益;G20巴黎峰会在提出信息披露和透明度原则的同时,进一步强调“实质重于形式”的重要理念,告知消费者金融产品的实质;韩国修订了金融消费者保护最佳实践指引,要求每家金融机构应当列出各自包含诚实信用原则和适当性原则的职责原则,让消费者在购买金融产品前能透明地获得所有有关信息。我们认为,充分的信息披露,对消费者知情权的尊重,是实现金融普惠的前提条件。

(三)加强对商业银行的行为监管。危机前,大家普遍认为,商业银行主要接受审慎监管,对投资银行则实施行为监管。危机后,行为监管作为金融消费者保护的一种持续监管方式,得到各国普遍重视,认为对商业银行要强化行为监管。这也是金融消费者保护层级提升的必然。如,英国成立了金融行为监管局(FCA),发布《金融行为监管局之监管方法》,详细规定了行为监管的方法和措施,这是全球首例将行为监管职责明确赋予专门机构的尝试。今年6月,FCA针对Xcap证券公司未能妥善隔离客户资金和自有资金,未能准确记录客户资金和账户资产并且未与客户进行对账等问题,处以120900英镑的处罚,这是自英国金融服务管理局拆分为金融行为监管局和金融审慎监管局以来实施的首例处罚。

(四)重视对金融机构的产品监管。危机前,发达国家一般不对金融产品进行直接监管,认为产品监管不利于创新,且市场比监管者更能评判产品对消费者带来的福利。事实证明,这种监管哲学忽视了金融创新和零售产品复杂化带来的负面影响,比如,对消费者不公平是一些过度创新的金融产品固有的属性,机构与消费者在信息上的不对等,在风险收益上的不对等,都需要通过主动、介入式的产品监管来维护市场“三公”原则。因此,监管当局应当关注金融机构具体的产品开发和条款的设计,防止金融工具和产品的滥用。G20的金融消费者保护基本原则明确,管理范围应包括新产品的设计、技术和传导机制。英国在改革之后,新设金融行为监管局(FCA)有更多的产品监管授权,强调实施早期干预监管措施。可以预见,在行为监管中更好地实施产品监管将成为保护金融消费者的有效方法。

(五)强调消费者保护与教育并重。G20巴黎峰会提出了金融消费者保护和教育并重的基本原则,发达国家普遍重视全方位加强消费者教育。一是设立专门的金融教育推进机构,如美联储内设社区事务计划部门,英国金管局成立了金融能力指导委员会,专门负责金融知识宣传教育工作。二是提供金融教育专项资金保障,如美国联邦政府每年提拨2.5亿美元金融教育经费。三是将金融教育正式纳入国民教育体系,如美国根据《联邦中小学教育法修正案》将金融教育列为从幼儿启蒙到大学毕业的必备教学课程;英国将个人理财知识纳入《国民教育教学大纲(修订)》,制定金融教育战略目标。

三、上海银监局优化消费者保护监管架构的探索

借鉴国际经验,在银监会的指导下,上海银监局结合国内情况,探索机构、风险、产品“三维一体”的监管架构优化。这个架构的意义,不仅是在传统的机构、风险监管之上增加一个产品的维度,而且是希望抓住“产品与交易才是银行业消费者权益、实现金融普惠的主要载体”这个关键点,使监管目标直接针对银行业消费者保护,从而推动监管体系和监管方法的创新。

监管体系上,建立实体处室与虚拟小组相结合的矩阵式组织架构,以机构监管室的基础上,设立14个跨处室的类别风险小组和类别产品小组,对七大重点风险(信用、合规、操作、流动性、市场、声誉、国别风险)和七大新兴产品(理财、衍生品、银信合作、信用卡、票据、电子银行、私人银行)进行跨部门、跨机构监测分析和综合研究,履行功能监管的职能,牵头建立和组织落实上述类别风险及产品的监管工作框架与机制,建立起对当前辖区主要风险类别和新产品的全覆盖、多角度、专业化的持续监管框架。

监管方法上,探索实施产品维度全流程的行为监管。加强对机构商业模式及具体业务行为的敏感前瞻、介入式监管,确立防范系统性风险、保护消费者权益、培养公平正义市场伦理等三大目标。其中重要的改进是,进一步密切投诉处理与日常监管的关系,将事后监管与事前监管并重:投诉工作以问题为导向,采取事后纠正措施,解决具体问题,并通过事后统计和深度分析,为监管部门的产品监管提供支持。产品监管工作以原则为导向,增强对问题产品的研判能力,解决普遍性问题,提高投诉处理的专业性、一致性,并能事前规范行为,提前介入可能产生系统性、区域性风险的商业模式。

经过近两年的探索,上海银监局初步形成相对固定的跨部门、跨机构、矩阵式监管联动与协作工作框架、机制与文化,建立了一整套风险维度、产品维度工作体系,逐步培养起一支针对类别风险和类别产品的专家型监管队伍,提升监管合力,促进监管的专业性和规范性。在提高风险监管能力的同时,保护银行业消费者权益的相关工作逐步得到加强,监管效能正在显现。

四、上海银监局推进银行业金融普惠的举措

上海银监局在原有监管体系内,创造了一条“产品―行为”的工作主线,同步强化消费者教育和投诉维权机制,以保护银行业消费者权益为主要目标,急消费者之所需,解消费者之所难,积极采取措施,推动银行业在公平前提下,提供更多符合消费者实际需求的金融服务。

(一)产品监管方面。一是在准入环节,纳入对消费者保护要素的评估,如因某行一款新产品混淆了代售与自有的区别,而出具否定意见。二是在现场检查中,重点评判机构内控体系对消费者权益保护的充分性。比如,我们在对几家外资银行多款结构性理财产品的现场检查中坚持,判断“公平交易”的核心是定价,发现银行可能利用定价手段进行境内外分支机构之间的利益输送,从而影响消费者权益。三是在产品非现场监测中,着重对风险产品信息的收集与共享,尝试从商业模式到行为动机的前瞻性研究,支持风险监管。比如,在银保业务风险化解工作中,通过保险产品设计和代销模式的研究,将五年期存款利率作为保险产品收益率的参照指标,来评估群体投诉的风险,决定是否采取监管干预措施。

(二)行为规范方面,针对消费者易受侵害的领域加紧完善制度体系,以银监会系列法规为依据,逐步建立“三规范,两公开”的制度。“三规范”包括:规范用语,颁布了《上海银行业理财产品销售宣传用语规范》,在正面引导的同时列举出不规范宣传的例子,明确要求予以制止;规范标识,要求商业银行以醒目的标记来帮助客户知悉产品分类和风险水平,高风险产品的销售专区要有明显标识并作特别的风险提示;规范行为,所有销售柜台将逐步实现录音录像同步监控,为纠纷处理提供证据,并加强基层人员销售行为的实时监控。“两公开”包括:公开产品信息,商业银行在营业网点建立产品信息查询平台,方便客户查询、核实产品信息;公开举报渠道,向社会集中公布全市60家中外资银行的违规经营行为实名举报专线。

(三)金融知识宣传普及方面。上海银监局成立了由60名局内员工组成的金融知识宣传教育志愿者队伍;去年启动的“万名进城务工者金融知识教育”项目已累计开课726场,培训人数达9586人;连续开展多年的上海银行业青年“三进”(进小微、进郊区、进社区)活动成果累累,仅今年上半年就组织了各类活动5000余次,参与青年员工近4万人,宣传覆盖面超过10万人;还不断摸索全市青少年金融知识普及的做法,以更好、更系统地增强上海公众的金融“软实力”。

(四)投诉维权机制方面。上海银监局自9月1日起,组织全市3300家银行基层网点,并协调300个东方社区信息苑及部分街道、居委发放 “投诉联系卡”,公开上海银监局投诉电话和邮箱,实现监管部门投诉热线进网点、进社区、进街道,成为一条时刻紧系每一位普通市民、第一时间反映群众诉求的“直联通道”。上海银监局充分运用银行同业公会这一行业自律组织平台,还正式成立了上海银行业消费者纠纷调解中心(以下简称调解中心),作为加强金融消费者权益保护工作的一项惠民之策。目前,《上海银行业人民调解委员会工作条例》、《上海银行业人民调解委员会调解员管理办法》等规范制度已草拟完成,经银行同业公会会员单位推荐的调解员已达40多名。

此外,上海银监局针对本市特点,着力加强社区金融服务,年初下发了《关于鼓励上海银行业金融机构加强社区金融服务的指导意见(试行)》,要求各银行提升为社区中小企业和居民的服务能力,大力发展社区金融服务,鼓励银行在大型居住社区增设服务网点,以“养老金融服务”、“金融便利店”等形式开展社区服务。

随着金融深化与金融创新,我国银行产品迅猛发展,以理财为代表的银行投资品和交叉销售产品越来越多,与消费者权益相关的领域从传统的存、贷、汇扩展到投资业务,商业银行因经营模式改变而出现文化变异和行为变异,加之“泛金融”和金融科技、网络发展带来的影响,对银行业消费者保护提出更高的要求。但无论如何,“产品―行为”是落实为民监管方针的直观、具体、有效的路径和工作主线。必须做到问题产品看得住,风险产品看得到,复杂产品看得懂,让人民群众看得清,引导银行业金融机构自觉自律地规范行为,公平公正地设计、销售产品,相关各方能共同做实银行业发展的群众基础,才能使全社会更加信任我国银行业,共享金融深化与金融创新的福利。同时,还需要加强监管协作,共同为上海国际金融中心建设创造良好的发展环境。

 



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